Concertation publique : un exercice difficile

Publié le par Arnoul MAFFRE

La commission d'enquête sur le projet de tramway vient de rendre un avis favorable au projet soumis aux observations des citoyens cet été. Il faut se féliciter de cette nouvelle, et espérer que le préfet suive l'avis de la commission. L'inverse serait étonnant eu égard à l'engouement que l'actuel gouvernement a montré pour les projets de transport en commun en site propre au travers du Grenelle de l'Environnement. Sur les points noirs du projets principalement soulevés par la population, la maîtrise d'ouvrage a rédigé un mémoire de réponses qui émaillent le compte-rendu de la commission. Cette dernière a émis de simples recommandations.

Comme à l'habitude, ce processus n'a pas mobilisé une très large part de la population. La faute, dira-t-on d'abord, à des dossiers trop volumineux et trop difficiles à appréhender. Pour m'être penché dessus, j'aurais tendance à nuancer cette critique : l'ensemble m'a paru bien présenté et bien clarifié. A tel point que certains ont trouvé qu'il relevait d'une communication marketing, et même que des personnalités tourangelles initiées, souhaitant les étudier en profondeur, l'ont trouvé lacunaire. Bref, difficile de contenter tout le monde avec ce genre d'exercice.

DSC04440   Les principales critiques formulées à l'égard des procédures d'enquêtes d'utilité publique telles que pratiquées en France portent sur la difficulté à étudier correctement des dossiers parfois très lourds.

Plus généralement, on pourra reprendre les principales critiques formulées à l'égard des procédures d'enquêtes d'utilité publique telles que pratiquées en France. Il y a évidemment la difficulté à étudier correctement des dossiers parfois très lourds, mais aussi le fait que les dossiers sont rédigés par la maîtrise d'ouvrage, une partie qui sans se faire juge, prend le monopole de l'explication et peut biaiser ses argumentations, voire omettre des éléments. En même temps, qui est mieux placé que la maîtrise d'ouvrage pour expliquer ce qu'elle souhaite réaliser ? Et la procédure n'est-elle pas un débat, une réponse citoyenne à une proposition, analysée ensuite par une commission tout-à-fait indépendante ?

Alors, faut-il remettre à plat toute cette procédure pour la réadapter aux citoyens d'aujourd'hui ? On peut déjà noter de modestes évolutions législatives, telles que des incitations (sans obligation) à publier, par exemple, les documents soumis à la population sur Internet. Préconisation que le Sitcat et CitéTram ont bien suivi en mettant à disposition la version intégrale des dossiers sur www.tram-tours.fr. Peut-être pourra-t-on un jour transmettre ses observations via la toile, ce qui était proscrit lors de l'enquête de cet été.

Il y a trois ans, le Sitcat avait pourtant organisé une démarche bien moins formelle que la très lourde enquête d'utilité publique : la concertation Mobilitours. Elle avait pour but de définir le meilleur tracé pour la ligne de tramway nord-sud et de préparer la restructuration du réseau de bus intervenue l'an dernier. Elle laisse un sentiment mitigé. Promue à grands renforts de procédés communicationnels (dépliants, blog ou encore publicité géante sur un bus Fil bleu), elle a paradoxalement recueilli un trop faible nombre de participants. Beaucoup de Tourangeaux ont découvert cette année seulement qu'une telle concertation avait eu lieu.

Il est vrai qu'elle proposait déjà un tracé très proche de la version définitive, mais les quelques variantes n'étaient pas encore tranchées et constituaient sans doute le principal motif de concertation. Aurait-il fallu partir de zéro et mettre en place un brainstorming géant parmi les Tourangeaux pour établir le meilleur tracé possible ? La démocratie participative ainsi poussée à son paroxysme a de quoi faire rêver, mais semble difficile à mettre en place concrètement. Elle suppose une connaissance fine des contraintes d'insertion et de circulation d'un tramway de la part de la population tout entière, ce qui est déjà utopique.

Les communicants sont tiraillés entre l'obligation de fournir à la population des dossiers qu'elle ne va majoritairement pas lire, et la volonté de donner les grandes lignes du projet via des publications parfois trop synthétisées.  

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Publications d'informations distribuées à Grenoble lors de la construction de la ligne C entre 2003 et 2006.

La principale constatation est que les communicants sont tiraillés entre l'obligation de fournir un grand nombre d'informations à la population dans des dossiers qu'elle ne va majoritairement pas lire, et la volonté de donner les grandes lignes du projet via des publications tellement synthétisées qu'on leur reproche leur légèreté, et qui peuvent faire croire qu'on cache des aspects importants de la première ligne de tram. Cette légèreté peut aboutir à des simplifications pour le moins abusives : par exemple, comment peut-on affirmer, au XXIème siècle, que le tramway « ne pollue pas », comme le mentionnaient d'anciennes publications du Sitcat ?

Dresser ainsi un portrait mitigé du principe même de l'enquête d'utilité publique n'a pas pour but de sous-estimer le projet qui nous intéresse ici, ni de remettre en cause la franche approbation de la commission. L'objectif était plutôt de s'interroger sur le fait que des citoyens aient pu se sentir lésés. N'est-ce pas un sentiment légitime devant un dossier qui doit légalement présenter un avant-projet définitif sans variante ? Le fait que la procédure d'enquête ait été entachée de polémiques n'est-il pas dû tout simplement au semi-échec de la concertation préalable ?


Le compte-rendu de la commission d'enquête est disponible sur le site de la préfecture d'Indre-et-Loire : http://www.indre-et-loire.pref.gouv.fr/sections/actualites/rapport-tramway/view.

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Alain Beyrand 21/10/2010 23:42


Merci pour cet article qui analyse un sujet qui n'est certes pas facile, mais sur lequel j'ai des idées, qui sont d'ailleurs en bonne partie traitées dans le chapitre "2.9. Manque de concertation
et précipitation" du document de convergence vers un tram-train (en http://pressibus.free.fr/blogcvl/tram/convergence.html) (lequel document, au passage, regrette les conclusions de la commission
et espère que le préfet ne suivra pas l'avis de la commission).

D'abord, je pense qu'en amont même de toute concertation, un projet doit être l'aboutissement d'une démarche préparée par l'élaboration préalable de documents d’aménagement et d’urbanisme. Pour le
tram, il s'appellent SCOT, PLU, PDU (cf notre chapitre 2.7), chacun ayant ses concertations et consultations populaires. Cela permet de bien définir les objectifs. Or c'est justement parce que ces
documents préalables n'ont pas été établis que le projet de tram a un objectif mal défini en n'étant pas un tram-train.

Puis, je pense que tout grand projet municipal devrait passer par une concertation organisée dans le cadre des structures de démocratie participative (à Tours, les CVL, Conseils de la Vie Locale).
Il y a moyen de constituer des "groupes de travail" (commissions) qui se penchent sur divers aspects du projet en un véritable échange entre citoyens et personnel municipal, voire extérieur.

Ensuite, il y a les réunions entre municipalité et citoyens, voire une consultation par la Toile (comme pour le PLU récemment). D'abord, ne confondons pas : ce n'est plus de la concertation, ce
n'est que de la consultation. Et tout est pratiquement bouclé. Et là, ça s'est très mal passé puisque le projet de tram a été présenté de façon déformée au citoyen. Je me souviens très bien de la
réunion du 2 juin au Sanitas où le maître d'ouvrage se vantait de planter 1400 arbres sur tout le parcours, en taisant que 50 mètres à côté 177 arbres seraient abattus. Quand on en arrive là, c'est
de la désinformation, du maquillage.

Je pense que d'abord, une telle réunion ne devrait pas être présentée par le maître d'ouvrage, mais par un conseiller municipal qui aurait étudié le dossier et en connaîtrait les avantages et
inconvénients pour les présenter à la population. Je pense que dans certains cas (voulez-vous conserver vos arbres ou vos parkings ?), une consultation pourrait avoir lieu (à un niveau à définir,
CVL, participants à la réunion, bureau de vote...). Que le tracé passe ici ou là, à côté, peut être accessoire pour le maître d'ouvrage et important pour la population. Qu'on la laisse alors
choisir. Et même dans quelques cas où c'est important pour le maître d'ouvrage. Et pour autre chose que le choix dérisoire du "nez" du tram, quel dommage de n'avoir eu que ce choix, c'est
révélateur... On peut même avoir un choix important bien plus en amont (par exemple : tracé nord-sud ou est-ouest ?). Je me rappelle d'un référendum qu'avait organisé Jean Royer à propos de la
reconstruction du pont de pierre. C'est le dernier qui ait eu lieu à Tours... (maintenant, plutôt que le faire sur la population tourangelle, on pourrait le réduire aux collèges citoyens des
CVL)

Quand je lis la phrase "Les communicants sont tiraillés entre l'obligation de fournir à la population des dossiers qu'elle ne va majoritairement pas lire, et la volonté de donner les grandes lignes
du projet via des publications parfois trop synthétisées.", je ne peux donc que réfuter en premier que ce soient des "communiquants" qui s'adressent à la population (ça devraient être leurs élus,
qui, dans le cas du tram, ne se sont pas du tout investis dans les dossiers), en second que la population ne va pas lire les dossiers, car il y une structure de démocratie participative
représentative (par tirage au sort de personnes volontaires), les CVL, qui réunit des citoyens qui sont prêts à se plonger dans les dossiers (et pas besoin de "grands renforts de procédés
communicationnels", la structure est en place et opérationnelle, sauf que la mairie ne veut l'utiliser que subsidiairement).

Venons en à la dernière occasion qu'a le citoyen d'intervenir, l'enquête publique. A ce moment, là, le projet est bouclé, il ne peut plus qu'être contesté, le citoyen espére se faire entendre des
commissaires en avançant des arguments pertinents. Mais pour en avoir, il lui faut savoir quelles sont les raisons qui ont amené le choix. Si on ne lui explique rien, il manque d'aspérité pour
exprimer sa critique, il lui faut deviner les raisons du choix et son argumentation en souffre. Or dans l'enquête qui a eu lieu, c'est très souvent qu'il n'y avait pas d'explication. Or il y a une
loi (de 1976) sur les études d'impact, qui, justement, demande à ce que soient justifié au sein des alternatives les raisons des choix. C'est parce que ça n'a pas été fait, notamment pour le choix
essentiel tramway - tram-train, que nous estimons dans notre document de convergence qu'il y a eu "vice de forme" (chapitre 2.10).


Hugo Massire 16/10/2010 16:44


Salut Arnoul,

Merci pour ce billet.
J'espère que la concertation pour le futur PDU sera peut-être un petit peu plus ouverte ; j'entends notamment par là qu'on n'annoncera pas tout de go que l'on reprendra le schéma de TCSP prévu dans
le PDU de 2003, juste pour faire plaisir à Mme Beaufils... La problématique est extrêmement vaste ; il faudra aussi que les résultats de l'enquête O/D menée au printemps sur le réseau Fil Bleu
soient largement diffusés.

Ce qu'il a je trouve manqué dans le dossier d'EP, ce sont peut-être des documents tout simples, que l'on avait pourtant lors de la concertation Mobilitours : carte des densités d'habitat, carte des
densités d'emploi, localisation des futures opérations d'urbanisme, etc. Le public a également trop peu eu accès aux documents concernant l'exploitation du réseau de bus actuel : chiffres de
fréquentation, carte du nombre de montée par arrêt, carte du nombre de places actuellement offertes, charge voyageurs ligne par ligne, etc... Il est regrettable que la carte du réseau prévu pour
2013 ait été reléguée au fin fond d'un dossier, alors que c'est l'un des éléments les plus importants : le public ne l'a sans doute même pas vu. L'opposition ne s'est elle pas un instant arrêtée
sur la question.

Je partage donc globalement l'avis de la commission : les dossiers sont très riches, fournissent des informations détaillées sur le projet (l'enquête publique pour le tram E de Grenoble, en cours,
n'indique pas les aménagements de détail !). Mais il y a un certain nombre de redites, et il manque surtout - est-ce possible légalement - un fascicule plus court (une cinquantaine de pages),
illustré de cartes claires et synthétiques, où le projet aurait été largement expliqué. Ce type de document aurait aussi pu être diffusé à grande échelle, avec pourquoi pas un exemplaire par foyer,
sans pour autant remettre en cause la qualité de l'information fournie et son objectivité. Le supplément de Tours Plus était un document de communication. Loin d'être mauvais, mais de la comm'
quand même.